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PPP項(xiàng)目績(jī)效管理政策研究系列(二)
時(shí)間:2022-10-12

在項(xiàng)目管理層面,財(cái)政部將績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制作為項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。財(cái)政部通過(guò)激勵(lì)和約束機(jī)制將績(jī)效評(píng)價(jià)作為PPP項(xiàng)目庫(kù)管理的重要抓手:一方面在示范項(xiàng)目申報(bào)時(shí)明確將“是否建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制”作為示范項(xiàng)目評(píng)選的必備條件之一;另一方面在《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金〔2019〕10號(hào))文件中明確“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制,不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式,提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”的項(xiàng)目才屬于規(guī)范的PPP項(xiàng)目。實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)已成為PPP項(xiàng)目合規(guī)性審查的重要環(huán)節(jié)。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施依據(jù)政策演變

績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施依據(jù)經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單考核標(biāo)準(zhǔn)到完備操作指引體系的發(fā)展,可操作性大大提升。特別是近年,財(cái)政部制定了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金〔2019〕10號(hào))以及《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》(財(cái)金〔2020〕13號(hào))兩份文件,對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)提出了詳細(xì)指標(biāo)設(shè)置指引,明確了PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)體系各階段管理、績(jī)效監(jiān)控以及績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)符合的各項(xiàng)要求,提出PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)這一重要結(jié)論,將PPP項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明與績(jī)效要求相關(guān)聯(lián),全面構(gòu)建PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和操作辦法。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施依據(jù)政策梳理

績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的主要政策依據(jù)梳理如下:

關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的相關(guān)政策文件

發(fā)布時(shí)間

發(fā)布機(jī)構(gòu)

文件名稱

具體內(nèi)容(部分)

2014年11月

財(cái)政部

《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)>

的通知》

(財(cái)金〔2014〕113號(hào))

政府有支付義務(wù)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說(shuō)明,按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé),重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等

2014年12月

國(guó)家發(fā)展

改革委

《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》

(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))

鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)價(jià),對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示,作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。附件-項(xiàng)目合同應(yīng)從維護(hù)公共利益、提高運(yùn)營(yíng)效率、節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本等角度,約定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

2014年12月

財(cái)政部

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》

(財(cái)金〔2014〕156號(hào))

附件-績(jī)效監(jiān)控方案通常會(huì)明確約定項(xiàng)目公司的監(jiān)控義務(wù),包括:(1)運(yùn)營(yíng)情況監(jiān)測(cè);(2)信息發(fā)布;(3)定期報(bào)告;(4)保證相關(guān)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性;等等。除此之外,績(jī)效監(jiān)控方案還會(huì)列明各項(xiàng)設(shè)施和服務(wù)的具體績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。通常PPP項(xiàng)目合同中還會(huì)規(guī)定政府方的一些監(jiān)控措施,例如:(1)使用者滿意度調(diào)查;(2)獨(dú)立審計(jì);(3)定期或不定期檢査;(4)使用者反饋;等等

2015年5月

國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、

人民銀行

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式

指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》

(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))

行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范,加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系,建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制

2016年9月

財(cái)政部

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》

(財(cái)金〔2016〕92號(hào))

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi),按照事先約定的績(jī)效目標(biāo),對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金

2019年3月

財(cái)政部

《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》

(財(cái)金〔2019〕10號(hào))

規(guī)范運(yùn)行,健全制度體系,明確“正負(fù)面”清單,落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)考核;嚴(yán)格監(jiān)管,健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%地區(qū)不新上政府付費(fèi)項(xiàng)目,項(xiàng)目使用者付費(fèi)比例低于10%的不予入庫(kù),每年財(cái)政支出責(zé)任不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%;公開透明,利用全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)充分披露項(xiàng)目全周期信息

2020年3月

財(cái)政部

關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》的通知

(財(cái)金〔2020〕13號(hào))

PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是指在PPP項(xiàng)目全生命周期開展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)。PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)通常包含以下程序:下達(dá)通知、制定工作方案、組織績(jī)效評(píng)價(jià)、編制績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、資料歸檔、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋

 

三、總結(jié)

綜合各部委發(fā)布的相關(guān)政策文件,結(jié)合財(cái)金〔2020〕13號(hào)相關(guān)規(guī)定,關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施要求可總結(jié)為以下幾點(diǎn):

(1)評(píng)價(jià)主體:項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作,必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。

(2)評(píng)價(jià)對(duì)象:PPP項(xiàng)目。

(3)評(píng)價(jià)目標(biāo):包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo),績(jī)效目標(biāo)具體應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理。

(4)績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)要求:績(jī)效目標(biāo)應(yīng)指向明確、細(xì)化量化、合理可行、物有所值;績(jī)效指標(biāo)應(yīng)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則,結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項(xiàng)目管理等績(jī)效目標(biāo)細(xì)化量化后合理設(shè)定。

(5)評(píng)價(jià)方式及頻率:建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開展一次績(jī)效評(píng)價(jià),運(yùn)營(yíng)期每年度應(yīng)至少開展一次績(jī)效評(píng)價(jià)。

(6)實(shí)施程序:下達(dá)績(jī)效評(píng)價(jià)通知、制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案、組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)、編制績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、資料歸檔、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋。

(7)結(jié)果應(yīng)用:績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù),與政府付費(fèi)掛鉤。首先,政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目,政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤;使用者付費(fèi)項(xiàng)目,項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)獲得的項(xiàng)目收益應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。其次,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題統(tǒng)籌開展整改工作,并將整改結(jié)果報(bào)送相關(guān)主管部門和財(cái)政部門。最后,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并接受社會(huì)監(jiān)督;項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)納入其工作考核范疇。

換言之,績(jī)效評(píng)價(jià)辦法和實(shí)施細(xì)則應(yīng)能滿足以上七點(diǎn)。


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